Broj zaposlenih u javnoj upravi kontinuirano raste u posljednjih 10 godina, uprkos najavama Vlade o racionalizaciji i smanjenju administracije.

Fact-check analiza BIRN-a pokazala je da nijedna vlada od 2016. godine nije smanjila broj zaposlenih u javnoj upravi, iako su sve najavljivale reformu i optimizaciju ovog sistema.

Prema posljednjem izvještaju Ministarstva finansija o broju zaposlenih za decembar 2025, u javnoj upravi bilo je 48.015 zaposlenih na centralnom i 7.253 na lokalnom nivou.

U zaposlene na centralnom nivou spadaju državni organi, organi državne uprave, javne ustanove, fondovi, zavodi i druge potrošačke jedinice koje se u potpunosti ili pretežno finansiraju iz budžeta Crne Gore, dok u lokalni nivo spadaju organi lokalne samouprave, organi lokalne uprave i službe i javne ustanove.

U statistiku Ministarstva finansija ne ulaze privredna društva u većinskom vlasništvu države i opština.

Strategija reforme javne uprave za period od 2016. do 2020. godine i Plan optimizacije javne uprave za period od 2018. do 2022. godine predviđali su smanjenje broja zaposlenih za 5 odsto na centralnom i 10 odsto na lokalnom nivou do kraja 2020. godine.

Međutim, u Izvještaju o realizaciji Plana optimizacije javne uprave se navodi da je došlo do povećanja broja zaposlenih za 8 odsto na oba nivoa. Od 2017. do decembra 2020. godine, broj zaposlenih povećan je za 4.195.

U Strategiji reforme javne uprave za period od 2022. do 2026. godine nije postavljen brojčani cilj smanjenja zaposlenih, jer je ocijenjeno da su pojedine mjere, uključujući optimizaciju, bile „pretjerano ambiciozne“.

Iz Ministarstva javne uprave (MJU) tvrde da se udio zaposlenih u javnoj upravi u odnosu na ukupnu zaposlenost u Crnoj Gori smanjio sa 26 odsto 2021. godine na 20,3 odsto prošle godine.

„To znači da zaposlenost u javnoj upravi relativno opada, u odnosu na rast ukupne zaposlenosti u državi“, kazali su BIRN-u iz Ministarstva javne uprave.

Međutim, istraživač javnih politika u Institutu Alternativa, Marko Sošić, tvrdi da Ministarstvo javne uprave pogrešno mjeri uspješnost optimizacije, navodeći da kao indikator uzimaju udio zaposlenih u javnoj upravi u ukupnoj zaposlenosti.

„Kako je ukupna zaposlenost značajno porasla u prethodnih pet godina – stopa nezaposlenosti je u vrijeme pripreme Strategije reforme javne uprave bila 17 odsto a sada je skoro 9 odsto – tako i njihov indikator bilježi pozitivan trend. Bez obzira na to što broj zaposlenih raste po svim pokazateljima, Vlada je sebi napravila okvir mjerenja u kojem može da tvrdi da se javni sektor smanjuje“, kazao je Sošić BIRN-u.

Četiri premijera, ista obećanja

U proteklih 10 godina u Crnoj Gori su se promijenila četiri saziva vlade – Duška Markovića, Zdravka Krivokapića, Dritana Abazovića i aktuelna Milojka Spajića. Svaki od premijera je u ekspozeima najavljivao reformu javne uprave i smanjenje broja zaposlenih.

U novembru 2016. godine Duško Marković je u ekpozeu naveo da „uprava mora biti racionalizovana i efikasna, sa optimalnim brojem zaposlenih“.

Tokom Markovićevog premijerskog mandata, prema podacima iz Izvještaja o realizaciji Plana optimizacije, broj zaposlenih na centralnom nivou porastao je sa 39.059 u 2017. na 42.193 u decembru 2020. godine. Na lokalnom nivou broj zaposlenih porastao je sa 12.174 na 13.235.

Prema tadašnjim parametrima u broj zaposlenih na lokalnom nivou računala su se i opštinska preduzeća.

Četiri godine kasnije mandatar Zdravko Krivokapić je u decembru 2020. u ekspozeu naveo da javnu upravu karakterišu neefikasnost, politizacija i glomaznost.

„Prekomjerni budžetski izdaci za funkcionisanje uprave opterećuju javne finansije, a kvalitet upravnih usluga ostaje upitan“, naveo je tada Krivokapić.

Od decembra 2020. do oktobra 2021, za samo deset mjeseci Krivokapićevog mandata zaposleno je 2.743 ljudi u javnoj upravi na centralnom nivou. U međuvremenu je za lokalni nivo promijenjena metodologija pa u broj zaposlenih na lokalnom nivou nisu uračunati zaposleni u opštinskim javnim preduzećima.

I mandatar Dritan Abazović je u aprilu 2022. godine u ekspozeu najavio nastavak reforme i optimizacije javne uprave. U trenutku Abazovićevog odlaska sa funkcije u oktobru 2023. godine broj zaposlenih u javnoj upravi je iznosio 46.670 na centralnom i 7.118 na lokalnom nivou – odnosno zaposleno je još ukupno 2.197 osoba.

U prethodnih 10 godina rasli su i troškovi za zarade zaposlenih u javnoj upravi, pa su rashodi za bruto zarade u javnom sektoru sa 422 miliona eura 2016. porasli na 499 miliona eura 2020. godine. Tokom 2021. taj izdatak je iznosio 535 miliona, a 2024. godine 675 miliona eura.

Sošić kaže da je za optimizaciju potrebno izvršiti reformu sistema zarada jer je važeći sistem skup i netransparentan.

„Rashodi za zarade su visoki, pravni okvir rascjepkan između više zakona, kolektivnih ugovora i internih akata, što dovodi do neujednačenih primanja za slične poslove. Zakon o zaradama zaposlenih u javnom sektoru se mijenja u prosjeku dva puta godišnje, na prijedlog što poslanika, što Vlade, i sada je već jedan od najvećih fiskalnih rizika u javnom sektoru“, kaže Sošić.

Ističe da su poseban problem i brojni dodaci na zaradu, koji značajno utiču na ukupna primanja i narušavaju princip „jednaka zarada za jednak rad“.

„Vlada je, nakon protivljenja sindikata 2024. godine, odustala od sistemske reforme sistema zarada. Tadašnja radna grupa proizvela je nacrt u kojem nije bilo rješenja o kojima se govorilo na početku njenog rada a i od takvog teksta se nakon javne rasprave odustalo. Sada se u Vladi ne mogu dogovoriti ni ko bi bio odgovoran da napravi mapu puta reforme sistema zarada, što je obaveza prema Evropskoj komisiji“, tvrdi Sošić.

Novi angažmani zbog pregovora sa EU

Premijer Milojko Spajić je u oktobru 2023. kazao da će poseban fokus njegove Vlade biti na optimizaciji javne uprave kroz sprovođenje analiza koje treba da identifikuju oblasti u kojima je neophodno sprovesti racionalizaciju broja zaposlenih i oblasti koje zahtijevaju dodatno kadrovsko jačanje.

Od izbora Spajićeve vlade do prošlog decembra zaposleno je još 1.345 ljudi na centralnom i 135 na lokalnom nivou.

Iz Službe za odnose sa javnošću Vlade Crne Gore tvrde da cilj reforme javne uprave nije linearno smanjenje ili zaustavljanje zapošljavanja u javnom sektoru već uspostavljanje ravnoteže između broja zaposlenih i realnih potreba sistema.

Navode i da je jačanje administrativnih kapaciteta jedna od obaveza Crne Gore u pregovaračkom procesu sa Evropskom unijom, kao i da je sprovedena procjena novih radnih mjesta potrebnih radi usklađivanja sa EU zahtjevima.

„Analiza je pokazala da je na nivou sistema neophodno zapošljavanje oko 3.000 službenika, pri čemu su najveće potrebe identifikovane u oblasti zaštite granica, prije svega u jačanju kapaciteta granične policije, ali i sektora bezbjednosti hrane, fitosanitarnih poslova i carine. Značajna zapošljavanja očekuju se i u oblasti vladavine prava, kako na nivou Vlade, tako i u pravosudnim institucijama. Jačanje kapaciteta neophodno je i u sektoru poljoprivrede i IT sektoru. Više stotina novih radnih mjesta odnosi se na upravljanje EU fondovima“, navode iz Vlade Crne Gore.

Sošić upozorava da nisu uspostavljeni ni najosnovniji instrumenti planiranja, te da je tokom 2025. godine samo polovina državnih organa usvojila kadrovske planove, dokument kojim institucija unaprijed utvrđuje koliko joj treba zaposlenih, na kojim radnim mjestima, sa kojim kvalifikacijama i da li će nekog zaposliti, premjestiti ili ostaviti upražnjeno mjesto.

„Za razliku od prethodnog perioda, kada su se makar deklarativno pravili planovi smanjenja javnog sektora, sada se od toga odustalo. Htjelo se “mekim pristupom”, kroz izradu funkcionalnih analiza doći do sistemskih koraka kako da se u pojedinim sektorima smanji broj zaposlenih. Nijedna takva analiza nije sprovedena za 4 godine kako se sprovodi strategija, odnosno, nijedna institucija nije izmijenila organizacionu strukturu na osnovu preporuka funkcionalnih analiza“, tvrdi Sošić.

Iz Ministarstva javne uprave navode da je usvojena Uredba o kriterijumima i bližem načinu sprovođenja provjere znanja, sposobnosti, kompetencija i vještina za rad u državnim organima, a koja se primjenjuje od januara ove godine.

„U dosadašnjoj praksi akcenat je bio na provjeri znanja propisa a novom uredbom akcenat je stavljen na provjeru kompetencija za efikasnu komunikaciju, saradnju i prilagođavanje u profesionalnom okruženju, kao i posjedovanje znanja i vještina potrebnih za konkretno radno mjesto“, kažu iz MJU.

Prebrojavaju ugovore o djelu bez suštinske reforme

Zvanični podaci pokazuju da broj sklopljenih ugovora o djelu u javnoj upravi, kao i u državnim i lokalnim javnim preduzećima, ne ulazi u ukupan broj zaposlenih, jer je riječ o obligacionom odnosu.

Kao odgovor na ovaj problem, Vlada Crne Gore formirala je Komisiju za analizu i praćenje ugovora o djelu, na čijem je čelu Branko Krvavac. Komisija odobrava i prati angažovanja.

Marko Sošić ocjenjuje da je riječ o pogrešnom pristupu.

„Stvarni problem je što ugovori o djelu predstavljaju najbrži način da se dođe do javnog sektora, zato što nisu uspostavljene procedure ko može biti angažovan na ovaj način, za koje poslove, koliko će biti plaćen, kako će se pratiti da li je zaslužio isplatu, ko će sve o tome biti obaviješten ili upitan za odobrenje prije nego se sam ugovor sklopi“, kaže Sošić i ističe da nijedan od tih elemenata nije riješen nakon osnivanja Komisije.

Prema podacima Komisije, broj ugovora o djelu u decembru 2024. godine iznosio je 1.885, dok je do oktobra 2025. smanjen na 1.610, odnosno za 275 ili 14,58 odsto. Pozivajući se na nezvanične izvore iz Vlade portal RTCG je objavio da je taj broj iznosio 1.559, što je za 17,29 odsto manje u odnosu na početnu vrijednost.

Iz Vlade navode da se angažovanja odobravaju najviše na 3 mjeseca, čime se, kako tvrde, prvi put obezbjeđuje precizna evidencija.

Sošić, međutim, smatra da ovakav model nije održiv.

„Istovremeno, nijedna naredna Vlada neće imati obavezu da nastavi rad ove ili slične komisije, jer ne postoji zakonska obaveza i ona je tijelo van svih budžetskih procedura i procedura sklapanja ugovora“, kazao je on.

Ovaj tekst je finansiran od strane Evropske unije. Međutim izražena mišljenja i stavovi održavaju isključivo perspektivu autora, odnosno Balkanske istraživačke mreže – Crna Gora (BIRN Crna Gora) i ne predstavljaju nužno stavove Evropske unije.